“拎马桶”改造，始终围绕“人”的需求展开（权威访谈）
——访上海市人民政府副市长张小宏
本报记者 吴 焰 田 泓 巨云鹏《人民日报》（2025年12月13日 第 04 版）
今年9月，上海总体完成无卫生设施旧住房提升改造工作，也就是俗称的“拎马桶”改造，历史性地解决了这一困扰上海多年的民生难题。上海如何生动践行人民城市理念，跑赢这场跨越数十载的民生长跑？迈向“十五五”，上海又将如何以城市更新为抓手，继续推动城市更高质量发展？近日，本报记者采访了上海市副市长张小宏。
接力三十余载，围绕“人”的需求改善居住条件
记者：从上世纪90年代起，上海拉开了大规模解决“拎马桶”这一民生难题的序幕。回望这一过程，是否极为不易？
张小宏：的确如此。上世纪90年代初，上海城镇人均居住面积仅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多数居民生活在不成套职工住宅、里弄房屋、简屋里，几户甚至十几户居民合用厨卫设施，许多还在使用手拎马桶。面对市民迫切改善居住条件的呼声，历届上海市委、市政府高度重视，紧紧围绕改善居住条件，把统筹旧区改造、环境建设和城市发展作为重要的民生和发展工作，持之以恒推进。
1992年，上海提出“要在本世纪末完成市区范围内365万平方米的危棚简屋改造”，拉开了大规模旧区改造的序幕。到2000年底，共改造旧住房约2292万平方米，约68万户居民圆了“新居梦”。
进入新世纪，新一轮旧区改造聚焦中心城区成片二级旧里以下房屋。推进中，陆续完善了规划土地、财政金融、建设管理等一系列政策举措，原计划在2025年完成的成片二级旧里以下房屋改造任务，提前至2022年完成。30年的接续奋斗，总计约165万户家庭、500万居民住房条件得到明显改善，大批量解决了“拎马桶”问题。
2023年以来，上海明确要求用两年时间总体完成全市无卫生设施旧住房提升改造任务。经全面排摸，最终确定全市14082户“拎马桶”居民底数。“螺蛳壳里做道场”，创新改造模式，因地制宜、分类施策。今年9月，上海打赢“拎马桶”改造攻坚战，历史性解决这一民生难题。
回顾30余年历程，上海的“拎马桶”改造工作始终围绕“人”的需求展开，从解决“如厕难”到改善整体居住条件，从保护历史文脉到打造活力空间，在改造过程中循序渐进、不断深入，打破常规、创新思路，鼓足一股劲、拧成一股绳、蹚出一条路，久久为功，从未间断。
不搞“一刀切”，用“绣花功夫”完成最后攻坚
记者：都说这最后的14082户“拎马桶”改造任务，是“硬骨头中的硬骨头”，最终是怎么攻下的？
张小宏：“拎马桶”攻坚战中的点位，大都零星分散、空间狭小、历史问题交织，许多还涉及保护历史风貌的要求，相比之前，情况更复杂，难度也更大。
面对这场硬仗，我们没有采取“一刀切”的简单解法，而是以系统性的顶层设计、精准闭环的推进机制、多渠道的路径探索，用“绣花功夫”因地制宜完成“拎马桶”攻坚。
说到底，“拎马桶”改造，不仅是一个生活设施的改善问题，更是关乎城市发展为了谁、依靠谁的根本立场问题。
我们将中心城区旧里、郊区老镇老街房屋、早期职工住宅、“非改居”老大楼等不同类型都纳入视野，全覆盖开展入户调查、甄别认定、摸清底数，不漏一幢、不落一户。
我们牢记“涉及老百姓的事情关键在实”，所有改造方式都建立在详尽的实地踏勘和精细的群众工作基础上。把践行全过程人民民主贯穿始终，所有改造方案都同群众面对面充分讨论、充分协商，尽最大努力满足居民诉求。对改造可能影响的周边邻里，坚持协商在前，求得理解，等群众认可了再启动，群众满意了再收工。改造方案涉及旧改和拆除重建的，征询同意率基本达到98%以上，许多点位达100%。
完成改造后，我们建立定期回访机制，加强日常维护；对于新增的户外卫生设施，提供“管家式”服务，确保环境洁净、运行有序，把为民服务的宗旨体现在从“改好”到“管好”的长效闭环中。
平衡“新”与“旧”，在“解决愁盼”与“守护历史”中走出新路
记者：最后攻坚的1.4万余户“拎马桶”点位，有超过1万户分布在里弄类风貌建筑中。在解决群众“急难愁盼”并“守护历史风貌”这道必答题面前，上海如何做到平衡新旧、留住城市记忆？
张小宏：上海的历史底蕴丰厚，历史街区是这座城市文化品格最生动的载体。全市现有1058处优秀历史建筑、397条风貌保护道路街巷、254个风貌保护街坊、44片历史文化风貌区。对城市而言，做好风貌保护绝非权宜之计，而是一项必须一以贯之、摆在优先位置且长期坚守的历史责任。
我们建立了清晰的保护名录，制定条例提供法治保障。针对不同保护等级与类型，我们制定了从规划管控、建筑设计到材料工艺的详细技术规范，尤其强调“精细化”操作，倡导“一街一策”“一项目一方案”，让保护措施既能守住风貌底线，又能回应民生需求与社区发展。
主要探索了3种路径：
第一种是“留房留人”的统筹提升。通过楼内户内加装、合理调整布局或抽户改建等方式精心“挖潜”，在有限空间内增设卫生设施。同步遵循“修旧如故”理念，精心修复屋面、墙面等历史风貌。
第二种是“征而不拆”的保护利用。对有旧改条件的，通过严格论证与整体规划，转换功能促进活化利用，不但解决了原居民的“拎马桶”问题，也腾挪出空间资源，优先配置给社区。
第三种是“户外加装”的精准补缺。针对个别点位受户内空间制约的极端困难情形，充分利用户外空间以及国有存量房屋，就近加装卫生设施，以较小干预快速实现卫生设施覆盖，及时改善居民生活条件。
迈向“十五五”，不断健全城市更新可持续模式
记者：中央城市工作会议提出“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，刚刚闭幕的中央经济工作会议强调“投资于人”“民生为大”。迈向“十五五”，上海将如何以城市更新为抓手，推动城市更高质量发展？
张小宏：前不久，上海召开贯彻落实中央城市工作会议精神推进大会，印发《关于高质量建设现代化人民城市的实施意见》。当前，我们正在编制《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》和新一轮的城市更新三年行动方案，谋划未来上海城市更新工作的阶段目标和主要任务。
一是持续改善宜居安居水平。力争在2027年底，基本完成城中村改造任务，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力争基本完成不成套职工住宅改造、实施老旧小区改造3000万平方米。系统推进“好房子”和完整社区、创新型社区建设、“15分钟社区生活圈”建设，完善社区嵌入式服务设施。
二是着力提升公共空间品质。经过多年持续建设，在今年正式建成“千座公园”的基础上，推进新一轮公园和“一大环+五小环”的环城生态公园带建设。同时，焕新提升外滩“第二立面”等历史文化风貌区，推动优秀历史建筑保护和开放共享。
三是有效激活存量资源潜力。分类引导低效商办楼宇和商业设施更新、实现功能兼容转换，重塑空间价值与功能业态。同时，聚焦虹桥国际中央商务区核心区、北外滩、浦西世博片区、吴淞创新城等重点区域，打造城市更新的标杆样板。
四是系统增强城市安全韧性。将在2027年内全面完成燃气老化管道改造任务，在2030年前完成老旧供水管网改造600公里、老旧排水管网修复改造500公里，因地制宜建设地下综合管廊，守护好“城市生命线”。
五是不断健全城市更新可持续模式。建立城市体检与城市更新一体推进机制，完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新实施机制，统筹用好财政资金、政策性金融工具和市场化融资，在城市更新单元规划中完善“三师（规划师、建筑师、评估师）”联创机制，健全政府引导、市场运作、公众参与的城市更新模式。
“拎马桶”改造，始终围绕“人”的需求展开（权威访谈）
——访上海市人民政府副市长张小宏
本报记者 吴 焰 田 泓 巨云鹏《人民日报》（2025年12月13日 第 04 版）
今年9月，上海总体完成无卫生设施旧住房提升改造工作，也就是俗称的“拎马桶”改造，历史性地解决了这一困扰上海多年的民生难题。上海如何生动践行人民城市理念，跑赢这场跨越数十载的民生长跑？迈向“十五五”，上海又将如何以城市更新为抓手，继续推动城市更高质量发展？近日，本报记者采访了上海市副市长张小宏。
接力三十余载，围绕“人”的需求改善居住条件
记者：从上世纪90年代起，上海拉开了大规模解决“拎马桶”这一民生难题的序幕。回望这一过程，是否极为不易？
张小宏：的确如此。上世纪90年代初，上海城镇人均居住面积仅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多数居民生活在不成套职工住宅、里弄房屋、简屋里，几户甚至十几户居民合用厨卫设施，许多还在使用手拎马桶。面对市民迫切改善居住条件的呼声，历届上海市委、市政府高度重视，紧紧围绕改善居住条件，把统筹旧区改造、环境建设和城市发展作为重要的民生和发展工作，持之以恒推进。
1992年，上海提出“要在本世纪末完成市区范围内365万平方米的危棚简屋改造”，拉开了大规模旧区改造的序幕。到2000年底，共改造旧住房约2292万平方米，约68万户居民圆了“新居梦”。
进入新世纪，新一轮旧区改造聚焦中心城区成片二级旧里以下房屋。推进中，陆续完善了规划土地、财政金融、建设管理等一系列政策举措，原计划在2025年完成的成片二级旧里以下房屋改造任务，提前至2022年完成。30年的接续奋斗，总计约165万户家庭、500万居民住房条件得到明显改善，大批量解决了“拎马桶”问题。
2023年以来，上海明确要求用两年时间总体完成全市无卫生设施旧住房提升改造任务。经全面排摸，最终确定全市14082户“拎马桶”居民底数。“螺蛳壳里做道场”，创新改造模式，因地制宜、分类施策。今年9月，上海打赢“拎马桶”改造攻坚战，历史性解决这一民生难题。
回顾30余年历程，上海的“拎马桶”改造工作始终围绕“人”的需求展开，从解决“如厕难”到改善整体居住条件，从保护历史文脉到打造活力空间，在改造过程中循序渐进、不断深入，打破常规、创新思路，鼓足一股劲、拧成一股绳、蹚出一条路，久久为功，从未间断。
不搞“一刀切”，用“绣花功夫”完成最后攻坚
记者：都说这最后的14082户“拎马桶”改造任务，是“硬骨头中的硬骨头”，最终是怎么攻下的？
张小宏：“拎马桶”攻坚战中的点位，大都零星分散、空间狭小、历史问题交织，许多还涉及保护历史风貌的要求，相比之前，情况更复杂，难度也更大。
面对这场硬仗，我们没有采取“一刀切”的简单解法，而是以系统性的顶层设计、精准闭环的推进机制、多渠道的路径探索，用“绣花功夫”因地制宜完成“拎马桶”攻坚。
说到底，“拎马桶”改造，不仅是一个生活设施的改善问题，更是关乎城市发展为了谁、依靠谁的根本立场问题。
我们将中心城区旧里、郊区老镇老街房屋、早期职工住宅、“非改居”老大楼等不同类型都纳入视野，全覆盖开展入户调查、甄别认定、摸清底数，不漏一幢、不落一户。
我们牢记“涉及老百姓的事情关键在实”，所有改造方式都建立在详尽的实地踏勘和精细的群众工作基础上。把践行全过程人民民主贯穿始终，所有改造方案都同群众面对面充分讨论、充分协商，尽最大努力满足居民诉求。对改造可能影响的周边邻里，坚持协商在前，求得理解，等群众认可了再启动，群众满意了再收工。改造方案涉及旧改和拆除重建的，征询同意率基本达到98%以上，许多点位达100%。
完成改造后，我们建立定期回访机制，加强日常维护；对于新增的户外卫生设施，提供“管家式”服务，确保环境洁净、运行有序，把为民服务的宗旨体现在从“改好”到“管好”的长效闭环中。
平衡“新”与“旧”，在“解决愁盼”与“守护历史”中走出新路
记者：最后攻坚的1.4万余户“拎马桶”点位，有超过1万户分布在里弄类风貌建筑中。在解决群众“急难愁盼”并“守护历史风貌”这道必答题面前，上海如何做到平衡新旧、留住城市记忆？
张小宏：上海的历史底蕴丰厚，历史街区是这座城市文化品格最生动的载体。全市现有1058处优秀历史建筑、397条风貌保护道路街巷、254个风貌保护街坊、44片历史文化风貌区。对城市而言，做好风貌保护绝非权宜之计，而是一项必须一以贯之、摆在优先位置且长期坚守的历史责任。
我们建立了清晰的保护名录，制定条例提供法治保障。针对不同保护等级与类型，我们制定了从规划管控、建筑设计到材料工艺的详细技术规范，尤其强调“精细化”操作，倡导“一街一策”“一项目一方案”，让保护措施既能守住风貌底线，又能回应民生需求与社区发展。
主要探索了3种路径：
第一种是“留房留人”的统筹提升。通过楼内户内加装、合理调整布局或抽户改建等方式精心“挖潜”，在有限空间内增设卫生设施。同步遵循“修旧如故”理念，精心修复屋面、墙面等历史风貌。
第二种是“征而不拆”的保护利用。对有旧改条件的，通过严格论证与整体规划，转换功能促进活化利用，不但解决了原居民的“拎马桶”问题，也腾挪出空间资源，优先配置给社区。
第三种是“户外加装”的精准补缺。针对个别点位受户内空间制约的极端困难情形，充分利用户外空间以及国有存量房屋，就近加装卫生设施，以较小干预快速实现卫生设施覆盖，及时改善居民生活条件。
迈向“十五五”，不断健全城市更新可持续模式
记者：中央城市工作会议提出“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，刚刚闭幕的中央经济工作会议强调“投资于人”“民生为大”。迈向“十五五”，上海将如何以城市更新为抓手，推动城市更高质量发展？
张小宏：前不久，上海召开贯彻落实中央城市工作会议精神推进大会，印发《关于高质量建设现代化人民城市的实施意见》。当前，我们正在编制《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》和新一轮的城市更新三年行动方案，谋划未来上海城市更新工作的阶段目标和主要任务。
一是持续改善宜居安居水平。力争在2027年底，基本完成城中村改造任务，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力争基本完成不成套职工住宅改造、实施老旧小区改造3000万平方米。系统推进“好房子”和完整社区、创新型社区建设、“15分钟社区生活圈”建设，完善社区嵌入式服务设施。
二是着力提升公共空间品质。经过多年持续建设，在今年正式建成“千座公园”的基础上，推进新一轮公园和“一大环+五小环”的环城生态公园带建设。同时，焕新提升外滩“第二立面”等历史文化风貌区，推动优秀历史建筑保护和开放共享。
三是有效激活存量资源潜力。分类引导低效商办楼宇和商业设施更新、实现功能兼容转换，重塑空间价值与功能业态。同时，聚焦虹桥国际中央商务区核心区、北外滩、浦西世博片区、吴淞创新城等重点区域，打造城市更新的标杆样板。
四是系统增强城市安全韧性。将在2027年内全面完成燃气老化管道改造任务，在2030年前完成老旧供水管网改造600公里、老旧排水管网修复改造500公里，因地制宜建设地下综合管廊，守护好“城市生命线”。
五是不断健全城市更新可持续模式。建立城市体检与城市更新一体推进机制，完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新实施机制，统筹用好财政资金、政策性金融工具和市场化融资，在城市更新单元规划中完善“三师（规划师、建筑师、评估师）”联创机制，健全政府引导、市场运作、公众参与的城市更新模式。
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